 Орхусская конвенция
Законопроекты о ратификации Орхусской конвенции и конвенции Эспо будут в ближайшее время внесены в Госдуму, сообщил Президент РФ Дмитрий Медведев на выездном заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека при обсуждении вопросов экологической безопасности и защиты окружающей среды, проведенном в городе Новокуйбышевске Самарской области 15 марта 2012 года. Президент назвал подготовку данных законопроектов зримым результатом сотрудничества государства с общественными организациями.
Доступ к информации и участие общественности
Поручение президента
В соответствии с поручениями Президента РФ Дмитрия Медведева, данными в июне 2011 года на заседании президиума Государственного совета по вопросам обеспечения экологической безопасности и ликвидации накопленного экологического ущерба в городе Дзержинске, Минприроды России подготовлены проекты федеральных законов о ратификации двух международных экологических конвенций – Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо) и Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция).
Орхусская конвенция подписана в датском Орхуссе 25 июня 1998 года под эгидой ЕЭК ООН. Она направлена на создание эффективного механизма доступа граждан и их объединений к информации экологического характера.
Конвенция Европейской экономической комиссии ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте была подписана в городе Эспо (Финляндия) 25 февраля 1991 года, а протокол по стратегической экологической оценке к этой конвенции – в Киеве 21 мая 2003 года.
Согласно конвенции Эспо, процедура оценки воздействия на окружающую среду (включающая публичные обсуждения) потенциально опасных проектов должна проводиться не только внутри государства, но и в сопредельных странах, которые могут быть затронуты воздействием этих объектов. Россия подписала эту конвенцию в июне 1991 года, но не ратифицировала ее до сих пор.
На сегодняшний день участниками Орхусской конвенции являются 44 государства, включая все страны – члены ЕС (кроме Ирландии) и сам Евросоюз как субъект международного права. Из бывших республик СССР к Конвенции не присоединились только Россия и Узбекистан.
 Стандарты доступа
Орхусская конвенция стала первым международно-правовым соглашением, устанавливающим международные минимальные стандарты относительно доступа к информации (первый блок), участия общественности (второй блок) и доступа к процессу принятия судебных решений (третий блок) в сфере общего права охраны окружающей среды.
Право каждого человека на получение экологической информации, которая имеется в распоряжении государственных органов власти, – это право не только получать информацию о состоянии окружающей среды и влиянии изменений в окружающей среде, но и быть в курсе природоохранной политики и мер, которые принимает государство, чтобы защитить от этих изменений здоровье человека и обеспечить его безопасность.
Заявители имеют право на получение этой информации в течение одного месяца после запроса и не обязаны объяснять, зачем им нужна данная информация.
Кроме того, органы государственной власти обязаны в соответствии с Конвенцией активно распространять экологическую информацию, имеющуюся в их распоряжении.
Право на участие общественности в принятии экологически значимых решений означает, что государственные органы обязаны обеспечить беспрепятственное участие заинтересованной общественности и экологических неправительственных организаций в обсуждении проектов, планов или программ, затрагивающих окружающую среду.
Замечания общественности должны приниматься во внимание при принятии решений. Общественность также должна быть проинформирована об окончательно принятом решении и о побудительных причинах решения.
Конвенция предоставляет определенные гарантии и преимущества для участия граждан в принятии административных решений, определяющих или реализующих политику рационального использования окружающей среды.
Право на доступ к правосудию означает возможность заинтересованной общественности и неправительственных организаций требовать судебного пересмотра решений государственных органов, которые были сделаны без соблюдения двух упомянутых прав и экологического законодательства в целом.
В европейском сообществе
Европейское сообщество приняло на себя обязательство по принятию необходимых мер для обеспечения эффективного применения Конвенции.
Первый из основных компонентов в рамках Конвенции о доступе общественности к информации был реализован на уровне ЕС Директивой о доступе общественности к экологической информации.
Второй из основных компонентов, посвященный участию общественности в экологических процедурах, был реализован Директивой о праве обращения в суд, обеспечивающей доступ общественности к правосудию по экологическим вопросам.
Проект был одобрен Европарламентом, но большая группа стран – членов ЕС призвала пока воздержаться от принятия этой директивы. При этом в большинстве этих стран была предусмотрена возможность доступа общественности к правосудию в своем национальном законодательстве.
Дальнейшее развитие процедуры участия общественности в принятии экологически значимых решений (общественное участие) получили в Директиве, касающейся общественного участия при оценке воздействия планируемой деятельности на окружающую среду.
Директива содержит требование о том, что общественность должна быть уведомлена о планах и проектах, а с заинтересованной общественностью должны быть проведены консультации (т.е. государственные органы активно обратятся к ней за комментариями) до предоставления заказчику права на проведение работ.
Что касается общественных организаций, то практически во всех странах организации, декларирующие охрану окружающей среды в качестве уставной деятельности, относятся к заинтересованной общественности. Однако представлять интересы граждан в суде (доступ к правосудию) имеют право не все. В Швеции, например, правом апеллировать в суд обладают общественные организации, работающие в стране не менее трёх лет и насчитывающие не менее 2000 членов.
Любой гражданин может ознакомиться
Прямым следствием предложенных Конвенцией процедур разработки национальных кадастров загрязнений явилось создание Европейского регистра выбросов и переноса загрязняющих веществ (E-PRTR), размещенного в открытом доступе в сети Интернет.
В настоящее время активно развивается создаваемая Европейской комиссией совместно с Европейским агентством по охране окружающей среды Система совместной экологической информации (SEIS). Система призвана помочь конечным пользователям (как органам государственной власти, так и простым гражданам) активно участвовать в разработке экологической политики и контролировать выполнение принятых решений в природоохранной сфере.
На сайте Европейского агентства по охране окружающей среды (ЕЕА), расположенного в Копенгагене, публикуются полные тексты всех отчётов и докладов, сводок и статей, а также критический анализ деятельности правительств стран-членов ЕС в области долгосрочных стратегий защиты окружающей среды, их институциональной и финансовой обеспеченности. Любой гражданин ЕС может ознакомиться с деятельностью своего правительства, сравнить его усилия с работой, проводимой в других странах.
Важная задача
События, происходящие в современном российском обществе в части повышения заинтересованности граждан в вопросах качества окружающей среды и сохранения природных объектов, подтверждают, что подобные инструменты учёта и формирования общественного мнения крайне необходимы и для нас. Именно поэтому ратификация Орхусской конвенции и скорейшее присоединение России к экологическому информационному полю наших европейских соседей является важной задачей.
Ольга БОГАТЫРЬ, гл. специалист управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Алтайского края
Подготовлено при использовании статей М.В. Бегак («Экология производства», 2012, № 1) и М.И. Васильевой («Законодательство и экономика», 2009, № 9).
Конвенция и экологическая информация
Немаловажной для принятия решений на всех уровнях является информация о состоянии окружающей среды, другими словами – экологическая информация.
Конвенция устанавливает взаимосвязь между экологическими правами и правами человека; признает обязательства ныне живущих поколений перед будущими поколениями; устанавливает, что устойчивое развитие может быть достигнуто только путём участия всех заинтересованных сторон; устанавливает взаимосвязь между подотчётностью правительства и охраной окружающей среды; ориентирована на взаимодействие между общественностью и органами государственной власти в демократическом контексте.
Конвенция дала такое понятие экологической информации: «Экологическая информация означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о:
a) состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы и взаимодействие между этими элементами;
b) факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте "a" выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды;
c) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий, сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте "b" выше».
Данное определение является всеобъемлющим и не оставляет возможностей для произвольного толкования.
Важным для практического применения положений Конвенции являются определения «общественности» и «заинтересованной общественности». «Общественность» означает одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и (в соответствии с национальным законодательством или практикой) их ассоциации, организации или группы.
«Заинтересованная общественность» означает общественность, интересы которой затрагиваются или могут затрагиваться процессом принятия решений по вопросам окружающей среды, или общественность, которая имеет заинтересованность в этом процессе. Неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность. |
